媒体:中国部分城市债务达千亿元 远超底特律

　　19世纪初，占据美国五大湖水路战略地位的底特律发展成为交通枢纽。随着制造业的兴起，底特律稳步发展，成为世界汽车工业之都。但一个世纪之后，这个曾为美国第四大城市的汽车城却走向衰落，濒临破产。编辑/闻烜 封面摄影/Getty/Time&Life/John Dominis

　　

　　底特律，美国密歇根州最大的城市，位于五大湖周边。1815年，底特律正式建市，凭借其地理位置逐渐发展成为水陆交通枢纽。底特律建造了大量华丽的建筑，被称为“美国的巴黎”。图为1929年的底特律市。Getty/SSPL/Planet News Archive

　　

　　随着造船、航运、制造工业的兴起，底特律稳步成长。1896年6月4日，亨利-福特在底特律的厂房里制造出了他的第一辆汽车。1904年，T型车下线，开启了美国的全民汽车时代。图为1904年，纽约，亨利-福特坐在汽车上。AP/Ford Motor Company

　　

　　除了福特，威廉-杜兰特、道奇兄弟和克莱斯勒等人均在底特律开创了自己的产业，福特、通用、克莱斯勒等公司合力将底特律打造成美国乃至世界汽车工业之都。凭借工业的发展，底特律人口在20世纪上半叶急剧增长。图为通用汽车大厦。Wikipedia

　　

　　虽然经历了1929年开始的大萧条，但底特律因为二战再次迎来了发展机遇。1940年9月27日，德国、日本、意大利在柏林签署《三国公约》，极大震动了美国总统罗斯福。当年12月29日，罗斯福发表演讲，称将不再奉行“中立”政策，号召美国建立“民主的兵工厂”。图为1942年，水陆两用吉普车在进行一系列测试。Getty/Time&Life/Charles E.Steinheimer

　　

　　为响应号召，通用、福特、克莱斯勒等公司二战期间均改造生产线，为盟军制造军用汽车、飞机引擎等设备。图为1942年7月4日，克莱斯勒公司改建成的底特律坦克工厂，工人们在此制造输送往中东和北非的坦克。AP

　　

　　1941年，太平洋战争爆发，美国国防部一次就向福特订购4000台军用飞机引擎。随后，政府甚至直接要求福特公司能够独立生产轰炸机。图为1942年，福特航空工厂的工人修建B-24重型轰炸机。Getty/Time&Life/William Vandivert

　　

　　二战结束后，底特律汽车生产商又为工业复兴和经济复苏作出极大贡献。图为1946年4月15日，底特律出现交通堵塞，街道上行驶的几乎所有车都是福特。Getty/Keystone

　　

　　蓬勃的汽车业吸引了美国南部黑人前来淘金，但这也种下了种族冲突的祸根，底特律市内种族平衡大幅逆转，黑人逐渐成为主流。图为1948年，福特汽车进行深水行驶实验。Getty/Time&Life/Gjon Mili

　　

　　20世纪50年代，底特律的人口达到顶峰，拥有185万规模的人口，成为美国第四大都市。图为1956年，底特律，码头的货船上装载着数百辆新轿车。Getty/National Geographic/J.Baylor Roberts

　　

　　汽车工人也迅速成为一个庞大的“中等阶层”。通用旗下的所有汽车累计销售达7500万辆，22万工人在35个巨大的汽车工厂中工作，底特律从一个3300平方公里的小城市，扩展成为一个上万平方公里的大都会区。图为1956年1月18日，通用汽车制造的底特律-芝加哥段高速列车进行速度测试。Getty/Gamma Keystone/Keystone-France

　　

　　得益于军事工业带来的技术进步，二战过后底特律的汽车工业从技术水平到设计水准均大幅度提高。图为1956年4月4日，汽车设计师在通用公司的办公室设计样稿。Getty/National Geographic/J. Baylor Roberts

　　

　　图为1956年，装载了假人和测试工具的福特汽车进行碰撞实验。Getty/Time&Life/Francis Miller

　　

　　20世纪60年代初，底特律进入全盛期，成为全球最大的制造业中心，高峰期底特律的制造业岗位达到了22万个。图为1960年，底特律的一个停车场。Getty/Archive Photos/Herbert

　　

　　图为1960年，底特律科博馆举行全国汽车展，汽车厂商展示各自新型车。AP

　　

　　图为1964年1月10日，底特律举行汽车展，一名女子站在纯手工打造的汽车旁。AP/Preston Stroup

　　

　　底特律的活跃也惠及了与其隔河相望的加拿大城市温莎，克莱斯勒公司加国总部即建立在此。图为1962年，底特律市民在河边玩耍，对岸就是加拿大城市温莎。Getty/National Geographic/Winfield Parks

　　

　　然而好景不长，20世纪60年代中期开始，由于民权活动频繁、汽车工业进入瓶颈期，底特律经历了痛苦的衰退。1967年，底特律发生骚乱事件，警方与市民发生冲突，并进一步演变为美国历史上最多人死亡的暴动事件之一。图为1967年7月26日，警察守卫一批反抗者，将他们收押在一处车库。AP

　　

　　1967年底特律骚乱又称“第十二街骚乱”，为平息暴乱，密歇根州州长乔治-罗姆尼下令密歇根州国民警卫队进入底特律，并要求总统林登-约翰逊派遣陆军入城。图为1967年7月，国民警卫队士兵在底特律街头巡逻。AP

　　

　　暴乱中，43人死亡，467人受伤，超过7200人被捕，以及超过2000座建筑物受破坏，仅次于南北战争期间纽约城的征兵暴动以及1992年的洛杉矶骚乱。图为1967年7月，一名男子走过损毁的底特律街道。AP

　　

　　暴乱最终导致白人大量逃离，黑人居民在底特律市民中比重迅速上升。随着零售商和小业主的离开，城市税收不断下降。大量建筑和房屋也被遗弃，底特律汽车工业的辉煌不再。图为1974年6月，底特律，美国汽车设计师、工程师约翰-德罗宁一只脚踏在椅子上研究图纸，桌子上和墙上放置着汽车模型和绘制图。Getty/Time&Life/Arthur Schatz

　　

　　1973年，科尔曼·扬成为底特律历史上第一位黑人市长，不过在他的五届任期内，他的执政风格并不被大多数白人所接受。图为1977年9月13日，科尔曼在发表演讲。AP

　　

　　70年代，石油危机重创美国汽车工业，日本、欧洲等汽车制造商也对美国传统三大汽车公司造成了威胁。失业人口增多、毒品流入，使得底特律变成了一座暴力之城。图为1984年10月14日，底特律的骑警抓住一个男人的头发。当天，底特律老虎棒球队的体育场外，球迷的庆祝活动演变为暴力事件。AP

　　

　　90年代，底特律出现复苏迹象，汽车行业也重新抬头。但2008年的经济危机再次重创底特律，通用、福特等企业降入谷底，全市失业率达到18%，远高于全国的6.5%。图为2010年3月17日，5岁女孩Payton Williams走出Bunche小学校门。因为财政赤字，底特律172所公立学校中有四分之一以上被关闭。当地财务官员称Bunche小学将在当年6月关闭。AP/Paul Sancya

　　

　　2013年，底特律市濒临破产边缘，人口剧减，不足20世纪50年代的一半。房价崩溃，当地一位购房者仅花2300美元就买下了一座230平方米的房子。图为2013年2月24日，底特律的一处建筑上写着“僵尸地”。Getty/J.D. Pooley

　　

　　二战结束至今，底特律从“民主的兵工厂”变成了“民主的包袱”。从一个音乐、建筑、工业之都，变成了一个濒临破产的“鬼城”。2013年3月14日，密歇根州长宣布紧急接管底特律，但没人能确保底特律的复兴。Getty/J.D. Pooley

曾经的“汽车之城”底特律，7月18日向法院申请地方政府破产保护。

　　由于底特律的债务非常庞大，目前欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，是目前美国规模最大的城市破产案。

　　如果以“底特律模式”来处理中国地方政府的债务，允许财政“收不抵债”的地方政府宣布破产，那会是怎样的情形？

　　然而，由于中国地方政府是典型的“无限责任政府”，中央和地方实行分税制，也使得即便地方政府出现大规模的债务，中央政府都会买单。这样的体制和架构，并不意味着中国的城市发展可以高枕无忧，情况恰恰相反，中国特有的财政结构以及监管机制，被掩盖的问题和债务日益累计，可能面临更大的风险。

　　单一产业衰败引发的连锁反应

　　底特律是典型的单一产业城市。所谓成也萧何，败也萧何，单一的汽车产业造就了底特律的辉煌，也促使底特律走向衰败。

　　在过去的几十年里，底特律从曾经的辉煌逐步跌入绝望和荒芜的深渊，最终走向破产，原因有很多。例如美国汽车工业萎缩，沉重且不可持续的养老金负担，市政府过度投资华丽而低效的项目……从城市研究的角度，底特律的致命缺陷在于失去了城市应有的多样性，缺乏多元的产业支撑，无力吸引多样的人口，当然也没有多样的文化……这些缺陷使底特律失去了吸引力，难以聚集更多的产业和人口，企业、工厂、精英人士，不断地离开这所城市，城市的税收越来越少，负债越来越多，步入恶性循环，最终走向了破产。

　　底特律是典型的单一产业城市。所谓成也萧何，败也萧何，单一的汽车产业造就了底特律的辉煌，也促使底特律走向衰败。产业单一的工业城市相对封闭独立，它们有大量的工厂，雇佣着成千上万名技能水平较低的工人，除了向世界各地提供廉价的商品之外，这些工厂自给自足，独立于外面的世界。相对于制造业的一枝独秀来说，产业的多元化更有利于经济的发展，因为产业有兴衰周期。当日本的汽车产业崛起，美国的汽车产业逐渐低落，底特律没有形成其他可替代的产业，城市也不可避免地走向了衰败。

　　汽车产业衰败，加剧了社会动荡，错误的政策又使精英和企业家相继离开这座城市，雪上加霜。1967年7月底特律爆发了一场大规模的黑人骚乱，继而使整个六七十年代骚乱不断，社会动荡以及不断上升的犯罪率，使许多可以离开底特律的人，义无反顾地一去不回。1950~2008年期间，底特律的人口下降了100万以上，占人口总量的58%。1970年，底特律有一半白人，到了2008 年，白人只剩了10%。白人离开，在带走税基的同时，也将底特律变成一个贫穷的、单一的黑人“孤岛”。

　　为了发展旅游业，底特律政府先后建设一些高档宾馆和赌场，希望将黑人孤岛打造为“美国黑人文化中心”。不过这个中心并没有展现黑人的正面精神，反而充斥着帮派火拼、枪支、吸毒和犯罪等负面特征。底特律陷入了恶性循环：经济低迷造成贫民窟蔓延，贫民窟刺激犯罪率上升，高犯罪率制约经济增长……实际上，这正是单一的人口结构造成的后果：企业家和精英离开，使得这个城市缺乏企业家精神和创造力，贫困人口大量聚集，无法走出衰败的泥沼。

　　高犯罪率和贫民窟现象使底特律“不适合居住”。 2007年，底特律在全美暴力犯罪城市榜上排名第三，2008年，密歇根州三分之二的谋杀案发生在底特律，2010年，该城市连续第四年成为联邦调查局 (FBI)眼中美国“最危险的城市”。这些触目惊心的犯罪数据和负面称号，加剧了人们离开底特律的步伐，底特律成为了一座被抛弃的城市。

　　不可否认，底特律政府也曾为走出萧条做过努力。比如规划大体量的建筑设施，改变城市形象，并试图以固定资产投资，拉动城市经济发展。然而，这个错误的决策，不仅无助于改变现状，还加剧了城市债务。成功的城市通常会进行大规模的建设，因为经济繁荣促使人们愿意花钱购买房屋等固定资产。但是建设投资是城市繁荣的结果，而非原因。当底特律的人口不断减少，房屋和设施已经供大于求，过度建设无异于饮鸩止渴。

　　通过城市改造和大建设，塑造出的光彩照人的城市表象，不过是政客们的政绩工程，底特律需要的，不是大量的建筑和设施，它需要的，是多元产业和企业家精神。

　　假如中国的城市也可以破产？

　　底特律与中国许多城市，有太多的相似之处：以为城镇化就能拉动经济发展，不惜背负大规模的债务，用于固定资产投资和城市建设，城市建筑遍地都是，却空无一人……

　　有意思的是，美国各级政府对底特律破产申请的处理方式，可能会让许多地方官员大跌眼镜：美国联邦政府对于底特律市的破产没有大包大揽。在底特律提出破产申请之后，奥巴马政府实际拒绝了援助这个曾经辉煌的破产城市，底特律所在的密歇根州政府也拒绝了援助的要求，甚至认为底特律破产是“必经之路”。

　　底特律与中国许多城市，有太多的相似之处：以为城镇化就能拉动经济发展，不惜背负大规模的债务，用于固定资产投资和城市建设，城市建筑遍地都是，却空无一人……从债务规模上看，底特律市政府的债务总共只有180亿美元，中国地方政府的债务总量曾经高达10.7万亿元人民币（合1.65万亿美元），个别城市的债务数量不一。据安邦研究团队掌握的情况，部分城市的债务可能高达数千亿元人民币，远远高于底特律市的债务规模。

　　如果能够用底特律模式来思考处理中国城市的问题，对于同样遭受严重地方债务压力的中国城市，会有哪些参考价值？

　　首先，底特律的破产表明，产业的繁荣，才能带来城市的持续繁荣，大量的投资建设，并不能拉动城市走出困境。一个城市空间，如果没有产业的繁荣，无论多宏伟壮丽都难以持续，最多变成漂亮的鬼城和空城。花费巨资修建的鄂尔多斯新城，昆明呈贡新城……这些赫赫有名的鬼城空城，它们都具有共同的特征：宽阔的马路、巨大的广场、宏伟的建筑……巨额债务支撑起来的城市面貌，不可谓不漂亮，但是缺乏产业的支撑，仍然人车寥落，一片萧条。空城、鬼城的形成，实际上就是城市空洞化，缺乏产业和社会支撑的结果。厘清城市建设和经济发展的关系，看懂了产业和空间之间的互动，有助于转换地方政府错误的发展思路。因为，城镇化是经济发展的结果，而不是原因。

　　其次，地方债务是否应该由中央和全民买单？过去，中国城市处理债务问题的逻辑大致是：地方政府开发土地搞招商引资，债务积累到一定程度，地方债务上交中央并且变成银行的不良资产，然后国家出面用全民资产来偿还债务，处理不良资产。此后再放开搞活，中央和地方政府推出经济刺激方案，进入新一轮的扩张和债务循环，重复同样的结果，并且风险程度更为剧烈。如此庞大规模的地方债务，是否应该由中央买单，还是学美国政府任其破产。实际上，对于发展策略的失误，做决策的官员需要承担责任，不能上届债务下届还，留下一堆烂账让继任者去处理。因此，地方政府破产只会让地方政府在发展问题上更冷静，避免盲目投资。

　　最后，允许地方政府破产，有助于推动城市化良性发展。发展策略失误会导致地方经济增长的停顿，这是很自然的成本，即犯错误的成本。对于出错的地方，劳动人口、资本、人才就会流向更有前途的城市，流向那些没有犯错或少犯错的地方。从全局看，这是一种良性的调整，可以使资源配置更加有效。一旦地方真破产，发展停顿了，市场才能真正发挥作用，否则市场永远只能是一个政策错误的“买单者”。

　　总之，底特律模式的价值点，实际上是一种政府决策责任的分级模式，如果承认“发展才是硬道理”，那么承担相应的发展责任也应该成为“硬道理”，无限制的兜底，只会促使地方政府无底限发展。