分析：澳洲通过全国反腐机构法案，经得起时间考验吗？（组图）

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在昨天众议院接受了参议院本周二实施的最后修正案后，澳大利亚期待已久的全国反腐委员会（NACC）已成为立法现实。

这是40多年来对澳大利亚联邦公共问责制的最大改革。

这也是放眼国际的一个历史性步骤。专门反腐机构现在在许多亚洲、东欧和发展中国家都很普遍，尤其是自2003年《联合国反腐败公约》发布以来。

但是，澳大利亚是经合组织中第一批在国家层面采用这种深远模式的国家。其他大多数经合组织成员国，如英国、美国和新西兰，仍然依靠传统的执法机构、只使用刑法来根除官员腐败。

相比之下，澳大利亚各州拥有常设皇家反腐委员会，并且将把这一模式转化为国家层面。

这种模式于1988年在新南威尔士州和1991年在昆士兰州建立，此后除南澳州外，其他地方都在重复这种模式，它与海外的做法不同，将强大的调查权力扩大到严重的腐败风险方面，即使不一定是犯罪性质。

那么，经过18年的酝酿，这个新的全国机构将如何达到各界期望，包括其他国际标准？

上周一些关键的最后辩论提供了答案。

最好的一个消息是，该委员会的诞生得到了所有政党的一致支持。这种多党支持最初体现在2017年的一个参议院特别委员会中。但在莫里森联盟党政府迫于压力提出并捍卫一个有严重缺陷的模式后，这种多党支持就消失了。

在2022年大选失利后，联盟党议员被迫扭转这种做法。针对新上任的工党政府提出的拥有巨大优势的法案，负责审核的联合遴选委员会提出了六项共识建议，而联盟党议员在其中发挥了作用。

政府接受了这些建议，其中五项导致了积极的改进，从尊重媒体自由和医疗保健支持服务的保密豁免，到拟议的议会检查员的监督权力。

然而，和这些“最小公分母”[注：指平衡各方利益的最低标准]的改进，最后四个争议为未来打上了问号。

四大争议悬而未决

1. 公开听证会

最突出的是，独立议员和绿党议员未能取消或界定该委员会在使用强制公开听证权力前的“特殊情况”门槛。

后来，在一个相对赤裸裸地违反政府在选举前的承诺的情况下，它沿用了维州使用的标准。幸运的是，这并没有对该委员会的工作造成致命的影响。但除了政府和联盟党外，几乎所有人都同意这个标准是不必要的，而且在法律上或政治上是危险的。

正如格里菲斯大学和澳大利亚透明国际组织的分析所显示的那样，鉴于委员会永远不能公开接受的“敏感”证据的广泛类别，它将拥有澳大利亚所有反腐机构中最受限的公开听证权力（除南澳州外，因为该州根本没有这种权力）。

2. 贪腐范围

政府还略微缩小了可以处理的贪腐范围。它抵制了跨党派的努力，以确保腐败非政府行为者也被完全包括在内，以及“政治分肥”（pork barrelling）。它还删除了委员会可以调查“任何其他类型贪腐”的总括性规定。

但是，虽然没有最初提出的那么灵活，但与大多数州的界定相比，其范围仍然比较简单，不那么法律化，不复杂。

3. 检查员的作用

唯一一个政府被迫接受参议院作出的一处修正，是由绿党提出并得到联盟党支持的建议。它是为委员会检查员的角色提供明确性和目的。

碍于政府在五月当选后匆忙准备该法案，对这一委员会合法性和正当性的关键保障现已被提升到全国最佳的惯例标准。

4. 真正的独立？

第四个也是最后一个争议指出了每个反腐机构所面临的挑战，尤其是澳大利亚过时的联邦廉政制度，它正在努力赶上全国其他地区。

该委员会是否会被视为在财务和政治上真正独立？这个问题是国际标准的核心，如联合国支持的《2012年雅加达原则》。

全国反腐委员会的财务独立性会从一个专门的议会监督委员会得到一些支持，该委员会可以审查和支持其预算。

但政府拒绝了跨党派的尝试和专家建议，即给予该委员会与联邦审计长相同的地位和预算支持。它也没有注意到新西兰、新南威尔士州、维多利亚州和昆士兰州正在出现的最佳做法，即为核心廉政机构提供单独的议会预算轨道，在维多利亚州，这些机构甚至被宪法承认为议会的独立官员。

同样，政府拒绝了一项原则，即届时在任的政府不能一手挑选专员。跨党派和联盟党的修正案要求不仅仅是占多数席位的政府对委员会进行投票，以支持或拒绝所推荐的任命，但此举遭到了政府的强烈反对。

相比之下，昆士兰州和西澳州则明确认可要获得两党共同支持的要求，而新州和维州的安排则假定要获得两党支持。这在海外也经常被遵循。例如，印度中央监察委员会负责人的遴选委员会就包括反对党领袖。

澳大利亚透明国际（Transparency International Australia）建议通过委员会的三分之二多数投票来巩固这一原则。在遴选委员会中以及在最终没有付诸表决的修正案中，联盟党更是提出了要达到四分之三的多数票。

在周二上午对这一想法作出冷淡的反应后，政府拒绝了绿党和独立参议员大卫·珀库克（David Pocock）的尝试，即要求委员会中哪怕只有一名非政府成员也支持拟议的任命。

对现在被排除在这一法案之外的这一重要原则的不理解，最清楚地提醒我们，澳大利亚联邦的廉政体系是建立在一些不稳定的、过时的基础上的，即使这个新的委员会本身在其他方面很强大。

事实上，政府拒绝支持独立议员海伦·海因斯（Helen Haines）提出的任何修正案，她希望使政府的法案达到她自己的开创性建议的标准。

总检察长马克·德雷福斯（Mark Dreyfus）在选举前曾告诉选民，政府的方案将与海因斯的方案“极其相似”。但事实证明，在一些重要方面并非如此。

澳大利亚现在将有一个全国性的反贪腐委员会，这一事实证明了总检察长在五年多时间里的领导力。该委员会的许多强大功能有望积极改变澳大利亚公共廉政方面的现状，而且很可能改变更多东西。

但与以往一样，这个新委员会的设计是否足以抵御未来伴之而来的政治风暴，仍是一个问号。

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