疫情下的北上广深财政：凉热不同（图）

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受国内疫情反弹和国际政治格局变化等因素影响，多地财政压力明显加大。北上广深四个一线城市的财政形势，有何不同？

今年以来，受到国内疫情反弹和国际地缘政治格局变化等因素影响，中国经济面临的三重压力加大。同时叠加增值税留抵退税快速推进，部分地方政府的财政收支矛盾突出。尤其是4月份疫情影响进一步显现，生产、消费、物流、出口等活动趋弱，抗疫和纾困支出增加，多地财政压力明显加大。

本文重点关注当前疫情下北京、上海、广州、深圳四个一线城市的财政形势（主要指一般公共预算收支）。这四个城市除了经济分量重、产业辐射广以外，还具有财政领域的重要意义。其一，北上广深是我国财政收入的重要源泉，北京、上海对中央财政净贡献长期领先。其二，京沪为直辖市，广深为副省级城市，其中深圳还是计划单列市，京沪深只需与中央分税，广州还要与广东省分税，对不同类型的城市可看出财政体制差异的影响。其三，特大城市防疫难度大，潜在风险高，财政收支对疫情变化高度敏感，理清当前疫情形势与防控措施对四城财政的影响，能够为全国统筹“动态清零”与财政稳定提供更多参考。

一、四座一线城市当前财政形势如何？

财政收入方面，北京和广州收入增速高于全国平均，上海和深圳表现较弱。受到留抵退税带来的政策性减收影响，4月份全国各地财政收入普遍出现负增长。按自然口径计算，北上广深一般公共预算收入当月同比下降25.8%、48.2%、12.8%和44.2%。其中，北京和广州好于全国（-41.3%）和地方级（-40.3%）收入增速，上海和深圳则偏弱。若考虑扣除留抵退税因素后的增速，北京、广州扣除留抵退税因素后分别为同比下降0.5%、增长1.9%，表现同样好于全国（-4.9%）和地方级收入（-5.8%）。而深圳和上海未直接公布，我们根据留抵退税完成情况测算，两地分别同比下降约10%、18%。

财政支出方面，北京、深圳、上海全市财政支出增长较快。4月份，北京、广州、深圳一般公共预算支出同比增长17.5%、-7.3%、33.3%，其中北京和深圳高于全国（-2.1%）、地方（-3.3%）支出增速，上海虽未公布最新支出数据，但一季度的较快增速大概率延续。

二、为何北上广深财政形势并不同此凉热？

一是疫情形势差异导致经济形势和税基差异，影响了财政收入的分化。财政形势很大程度上在于税收形势，增值税、企业所得税、个人所得税三大主体税往往占地方财政收入的六成，具体到各地则受省以下财政体制和经济结构差异影响而有差异。三大主体税收入与市场流通、企业经营和劳动就业息息相关，而疫情形势已严重阻碍了正常经济活动。今年一季度，除北京GDP增速持平全国（4.8%）外，其余三城增速均低于全国。4月一线城市经济下行压力进一步增大。以工业生产为例，全国规上工业增加值增速从3月的5%降至4月的-2.9%，下降7.9个百分点，北京、上海、广州则分别降39.2、54、14.8个百分点，远超全国水平（上海为规上工业总产值增速）。除生产外，消费、出口、投资数据也有类似特征。因此，上海、深圳由于受疫情冲击的影响大于北京、广州，这是上海、深圳财政收入降幅更高的重要原因之一。

二是留抵退税政策下，四大城市的财政体制和税收结构差异导致财政收入分化。增值税留抵退税是4月我国财政中显著的影响因素，表面上是政府支出，但实际上在做账时减计收入，即退税直接导致账目上收入减少。因此，增值税占比越高的城市，留抵退税的影响越大；同时，北京、上海、深圳只需与中央分税，而广州根据广东省以下财政体制，还需与广东省本级分税，到了退税时期，省级政府要承担一部分退税，自然广州市要负担的退税也更少。2021年北京、上海、广州、深圳的增值税收入占税收收入比重分别为33.7%、37.6%、30.8%和34.7%，占财政收入的比重分别为29.4%、32%、23.3%和28.1%，即上海市的增值税收入占税收、占财政收入的比重最高，广州市最低。一线城市积极推动政策落地，因此增值税占比高的上海收入减少更大，广州减少更低。但是，随着留抵退税进程过半，且伴随疫情控制，生产生活秩序恢复，经济逐步回暖，企业逐步扩大销售再缴纳税收，留抵退税的短期冲击主要集中在4-5月份，预计在6月后经济形势将成为财政收入的主导。

三是各城市的产业结构差异对财政收入也产生较大影响，生物医药企业多的北京受益，土地出让收入依赖度高的广州有喜有忧。疫情期间，大部分行业受损严重，但是负责疫苗生产和核酸检测的生物医药行业企业收入、利润却逆势大幅增长，这使得相关生物医药企业较多的地区财政收入相对受益。其一，北京财政明显受益于医药制造“明星”行业。北京三大主体税收入自疫情以来稳定增长。尤其是企业所得税在2021年同比增长18.4%的高基数基础上，今年1-4月份累计同比增长10.7%。据北京市财政局披露，这在很大程度上受益于疫苗生产等企业利润向好。医药制造业是近期北京经济的“明星”行业，2021年北京医药制造业规上增加值增速高达252.1%，国药北生所、科兴中维等企业营业收入大幅增长。其二，广州的一般公共预算收入虽然受疫情冲击小，但低迷的房地产市场和土地财政导致财政平衡难度大。4月，广州扣除留抵退税因素后的一般公共预算收入增速高于北上深，反映广州疫情防控有力，经济实现稳定运行。然而广州需要与广东省分税，这就减少了广州留存的财政收入。近年来，广州一般公共预算自给率仅为60%左右，远低于北上深，一般公共预算中支出比收入高出上千亿元。从政府性基金预算调入资金达到约800亿元、占财政支出的26%，比重远高于北上深（5%以下）。可见，广州财政要实现收支平衡，需要土地出让收入达到一定规模。当前房地产市场持续低迷，如果二季度以后未能扭转，广州全年财政平衡仍面临不确定性。

三、未来一线城市财政形势走向何方？

在当前阶段，疫情冲击一线城市经济、防控支出超预期增加、大力落实减税降费退税，一线城市的财政压力高于以往时期；往后看，既要看到紧平衡态势将是中长期的大概率事件，也要看到疫情后推动生产生活秩序恢复、改善营商环境、激发市场活力等措施能够缓解部分压力、实现经济复苏，做到有为、善为，而非无可作为。不仅要贯彻落实动态清零总方针，更要注意克服一刀切、单打一等思想，避免“一例封城”等现象，尽量防止对生产生活秩序的全面冲击，尤其是要防止生产、物流等领域关键企业停摆，稳定全国产业链供应链，避免引发经济和财政的重大冲击。“留得青山，赢得未来。”一线城市凭借坚实的产业基础和良好的营商环境，有能力汇聚人才、技术、资本等要素，推动生产、投资、消费、流通的复苏以及财政收入的回暖。一线城市的财政还有望保持对中央财政净贡献的领先位置，对全国财政做出积极贡献。

在做好疫情防控的同时，一线城市需要提高统筹经济与社会、疫情与民生、局部与全域的能力。在正常生产生活秩序条件下，一线城市有利于发挥出人口、资源聚集的作用，但是在时刻面临疫情风险、叠加经济三重压力的条件下，却面临种种不利因素，有必要进一步改善城市治理和基层社区治理。

一是一线城市的人口密度大，在全球疫情未结束前，一线城市面临疫情冲击的风险更大；市场经济活跃，长期依靠市场调节资源配置，但是一旦从市场经济状态切换到应急或战时状态，信号与指挥的缺乏有可能导致经济社会运转失序。

二是一线城市的服务业占比高，而应对疫情扩散的主要方式就是减少人员流动和接触，冲击的主要是服务业，这对一线城市的经济和就业影响较大。同时，由于一线城市的产业关联度较高，可能是特定行业的区域性（全国性）节点，生产冲击容易外溢到邻近区域乃至全国范围。

三是一线城市的信号意义和示范性较大。在互联网时代，一线城市的疫情动态和政策动向更容易为大众知晓，进而影响到其他地区的信心和预期，也影响到其他地区的疫情防控策略。

四是一线城市的土地出让收入和商品房交易规模高，经济下行直接影响居民对房地产的信心和购买力，导致房地产市场低迷以及土地出让收入下降，甚至波及房地产全产业链，进一步加剧财政紧张。

有鉴于此，城市决策者应着眼于人民生活改善、市场主体信心、财力底线与行政治理上限等各方面目标与限制，在坚持“动态清零”疫情防控政策不动摇不犹豫的前提下，以快制快，尽量降低疫情对财政经济的冲击，并优化纾困和稳增长支出，如向特定的中低收入人群发放现金、为困难企业免除房租或利息贴息、保障就医和基本物资供应等，致力于民生大局与财政经济大盘稳定。

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