从三轮积极财政政策看财政之变（图）

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罗志恒、贺晨：中国经历了三轮积极财政政策周期；当前经济面临三重压力，财政面临风险也不同于以往，政策更应注重短期与长期目标相结合。

1998年至今，中国共经历了三轮积极的财政政策周期，分别为1998-2004年、2008年底-2012年、2013年-至今，分别对应的是经济高速增长、应对金融危机和三期叠加新常态的三大经济发展阶段。不同时期经济发展的主要矛盾、国家战略目标各有侧重，积极的财政政策表现形式、最终效果和影响也各不相同。三轮积极财政政策的变化不仅体现为赤字率、收支结构的变化，更体现为背后财政体制的不断规范与完善，是财政逐步走向现代化治理与持续服务国家战略目标的过程。

短期看，当前中国经济面临三重压力，国内疫情反弹、国际俄乌局势引发的输入性通胀压力、美联储加息带来的中美政策周期错位等都对中国经济产生压力。从中长期看，中国经济发展的中长期逻辑正经历五大变化：从效率到公平；从先富到共富；从速度到安全；从侧重资本到保护劳动；从房地产繁荣到科技和制造强国。短期下行压力和中长期发展逻辑对财政政策提出更高的要求。财政已上升到国家治理的基础和重要支柱的地位，面临的经济社会风险也不同于以往。积极的财政政策更应注重短期目标与长期目标相结合、逆周期和跨周期调控结合；在厘清政府与市场关系的基础上，充分发挥自身在稳定经济运行、深化体制改革、完善社会治理、促进共同富裕、推动高质量发展、构建新发展格局中发挥作用。具体而言，2022年的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，收入端大规模减税退税激发市场活力，支出端靠前发力稳增长、有保有压支持构建新发展格局，大规模转移支付支持基层“三保”。

一、1998年以来三轮积极财政政策的整体比较

1998-2004年第一轮积极的财政政策以支出扩张为主，通过基建发力扩大总需求对冲亚洲金融危机、特大洪涝灾害冲击，稳定经济大盘、社会大局。1998-2004年中国共发行长期建设国债9100亿元，累计安排项目资金8643亿元，主要投向为农林水利和生态建设（30%）、交通通信（20%）、城市基础设施建设（15%）、技术进步和产业升级（9%）和农网改造（8%）。增发的长期建设国债带动了地方政府配套资金、银行信贷资金、社会资金投入，集中力量建成了一批重大基础设施项目，为国民经济长期健康发展打下坚实基础；通过技术改造和产业升级财政配套措施，调动了企业积极性，促进落后产业转化和高新技术产业的发展。

2008年底-2012年积极的财政政策持续时间最短、对经济的直接刺激效果最强，通过在支出端与收入端共同发力，主要以结构性减税降费、基建带动4万亿投资稳经济，但也导致部分隐患。

2008年宏观经济形势表现前热后冷，以稳增长为目的的宏观调控政策由紧转松，积极的财政政策于2008年底重启，积极财政政策力度较大、对经济的刺激作用明显。其中，2009年两会政府工作报告提出两年内中央政府拟新增投资1.18万亿元，带动地方政府、社会投资总计4万亿元。据发改委测算，4万亿元投资重点投向以“铁公机”为主的重大基础设施建设（38%）、灾后恢复重建（占25%）、保障性住房（10%）、民生领域（9%）和创新与结构调整（占9%）。其中经济结构调整投资是2009年初国务院常务会议通过的“十大产业振兴规划”配套措施，分别对应钢铁、石化、纺织工业等国民经济支柱产业，对经济“保八”有重要意义。

历经2009年调整，2010年中国经济增速重回“两位数”，金融危机等外部冲击带来的通缩趋势得到有效抑制，社零、出口均有所回暖。在全球危机后低迷的大环境下，中国经济率先实现复苏，成为拉动全球经济增长的主要引擎。但本轮积极财政政策的强刺激对宏观经济的负面影响也不可忽视。

一是产能过剩问题突出，供给侧结构调整箭在弦上。2008年启动的强刺激政策配合产业振兴规划，在有力应对短期经济冲击的同时，拖延了落后产能的转型升级，传统制造业长期积累的产能过剩问题更加突出，2012年3月起PPI同比连续54个月陷入负增长。

二是地方政府债务问题凸显，亟需政策出台化解潜在风险。强刺激政策下，地方政府隐性融资规模大幅增加。从举债主体类别看，由于当时财政体制对地方政府直接举债限制较大，地方政府通过融资平台等主体进行债务融资行为逐渐增多。这些债务直接或间接以财政资金偿还，或由政府违规提供担保，形成地方隐性债务风险。

2013年至今实行的第三轮积极的财政政策持续时间最长，面临的宏观环境是三期叠加、新常态、新时代，实施目标除了稳增长，更侧重推动结构性改革和优化营商环境。2013年起，中国经济增长从高速转向中高速，从总量扩张转向注重质量效率。供给端主要矛盾发生根本性变化，大规模产业结构优化升级势在必行。劳动力要素规模驱动力减弱，数量扩张和价格竞争正逐步转向质量为王、差异化为主的竞争。

同时，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱，将深化财税体制改革提高到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，积极的财政政策翻开崭新的篇章，被赋予了更深刻的使命和更丰富的内涵。2013年以来，积极的财政政策从国家治理的角度出发、以人民为中心，既发挥财政逆周期调节的总量调节功能，更发挥结构性改革的作用，稳定宏观经济运行，支持新发展格局构建，提高发展的安全性，防范化解风险。

二、积极财政政策的五大特征

通过梳理历史上三轮积极的财政政策实施原因、方式与影响，有五点基本判断：

第一，积极的财政政策通常是扩张性的财政政策。判断财政政策的积极程度不能仅仅看赤字率、赤字规模，还要看是否满足经济社会形势的需要、财政统筹能力是否提高、支出方向是否优化以及支出效能和绩效是否提高。官方赤字率、实际赤字率、广义赤字率和一般公共预算收支增速差提供了观察财政政策积极程度的一个窗口。官方赤字率更多地起到传递政策信号的作用。第一轮积极的财政政策开始实施时（1998年）决算赤字率为1%，到2003年达到2%；第二轮积极的财政政策开始实施时赤字安排接近3%（2009年），2016-2019年决算赤字率均超过2.5%，但仍未超过3%；2020年基于突发疫情，决算赤字率突破3%，但伴随2021年经济恢复性增长，2022年官方预算赤字又下调至2.8%，强调财政可持续性。

第二，积极的财政政策通常需要对冲经济下行压力，为稳增长提供支持。当前积极的财政政策已从注重短期逆周期调节，到兼顾短期和中长期发展目标、实现多重目标间的平衡。前两轮积极财政政策作为宏观调控的重要手段、履行政府职能的基本工具，主要通过与货币政策的配合，抵御外生冲击导致的经济下行风险、实现经济高速增长目标。在经济高质量发展阶段，积极的财政政策站在国家治理的高度，不仅要在短期发挥逆周期调节稳增长的作用，还要兼顾中长期经济增长质量和效益，实现稳增长与防风险、发展与安全的平衡，实现立足当前和着眼长远、短期经济社会稳定和长期经济内生增长能力的平衡。

第三，积极的财政政策从基建支出拉动转向收入端发力，从依赖政府支出到依赖激发市场主体活力，通过全面减税降费切实降低居民及企业负担，放水养鱼。前两轮（尤其是第二轮）积极的财政政策主要通过增发长期建设国债、发力基建。2013年开始实施的第三轮积极财政政策更加注重收入端发力，持续推动税收法定、不断完善税制安排，推动增值税、个人所得税、社保等领域关键的制度性减税降费，宏观税负明显降低。2021年一般公共预算收入/GDP为17.7%，仅相当于2006年的水平；税收收入/GDP为15.1%，较2012年的高点下降3.6个百分点。

第四，面对日益紧张的收支矛盾，财政支出从粗放式管理转向精打细算过“紧日子”、从基建转向民生、从“铁公机”转向新型基础设施建设，提高支出效能、推动经济转型。一是政府坚持过紧日子，通过压缩一般性支出和“三公”支出，为减税降费政策腾出空间，2020-2021年中央本级支出已连续两年负增长。二是财政支出中用于民生支出的比例逐渐提升，2021年教育、文化、卫生、社保等民生领域支出占一般公共预算支出比重为38.4%，较2013年提高4.7个百分点。三是基建投资国家重大战略项目、补短板项目和新型基础设施建设项目，助力构建新发展格局。

第五，积极的财政政策从债务盲目扩张到规范政府举债融资机制，防范化解债务风险。2008年-2012年强刺激政策后，地方隐性债务快速增加，部分反映了财政政策安排和地方财政运行机制搭配的不合理性。2015年起修订后的《预算法》允许地方政府发行一般债、专项债，采用限额管理办法，并积极化解存量隐性债务风险，政府举债融资机制不断完善。

三、未来积极的财政政策要处理好四对关系

一是积极的财政政策要厘清政府与市场关系，深化行政体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，简政放权。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，才能激发经济活力，避免一切风险集中于财政。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。

二是积极的财政政策要协调短期稳增长和中长期改革的关系。财政支出从基建到民生的转变是未来方向，但是短期内仍要稳增长。未来积极的财政政策在支出端仍需要保持对经济必要的支持力度，保障重大项目落地，并推动新型基础设施建设投资。“十四五”规划指出要“适度超前布局国家重大科技基础设施，提高共享水平和使用效率”，重大工程项目聚焦科技创新、基础设施、生态环境建设等领域。在此背景下，为达到适度稳增长与助力构建新发展格局的双重目的，财政政策应用足可用空间。

三是积极的财政政策要调整中央与地方的关系，划分中央和地方事权和支出责任，上收部分事权到中央，减轻地方政府事权和支出责任。

四是积极的财政政策要协调减税降费与财政可持续性的关系。减税降费不是万能的，经过连续多年的大规模减税降费，减税降费的边际效应递减，且会导致政府宏观调控能力下降，财政形势将更加严峻。以税收收入/GDP衡量宏观税负，当前中国宏观税负已处于国际较低水平。积极的财政政策要从数量规模型减税降费转到效率效果型减税降费。此外，减税降费要与税制改革结合起来，比如待经济预期稳定和下行压力缓解时择机推动房地产税试点、提高资源税、扩大消费税的税目覆盖高端服务业等，即通过对部分税种结构性加税来促进高质量和绿色发展、促进共同富裕、激发市场主体和地方政府的积极性。

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