FT：中国新型城镇化的方向和挑战（组图）

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中国新型城镇化目的不是为了土地私有化或者彻底消除城乡差异，而是要方便土地、人口和资本在城乡间的自由流动，发挥两个市场的优势。

城镇化将是未来十年中国增长的引擎。因为城市的劳动生产率高于农村，通过人才和资源聚集激发创新，城镇化会自动提高经济增速。中国政府未来的发展战略有四个维度，新型城镇化是其中之一（另外三个是工业化、数字化和农业现代化）。这个过程中伴随着大量的耐用品投资和消费，这将是刺激内需的关键。将流动人口转变为永久居民也将给社会治理带来更多的确定性，并刺激城镇服务业的发展。

对于新型城镇化的解读不应流于表面，它不仅意味着将有更多人居住在城市，而且还有地理上的下沉——许多新的农村居民将成为小城市和县城的中产阶级，而非集中在大城市的低收入人群。新型城镇化也不再是土地财政驱动的城市扩张，而是要提高居民的生活质量。预计的城镇化规模将是空前的。到2035年，官方目标是城镇化率将达到75%，会有1.7亿人进城。由于城市居民的人均消费是农村居民的两倍，由此带来的新增消费将部分抵消掉老龄化带来的消费下降。

独特的城镇化进程

中国过去40年的城镇化对供需两面的冲击都极具戏剧性。一方面，大量农村人口进城，城市的公共服务始终无法满足需求。这也是为什么中国的储蓄率一直居高不下。农民工储蓄率比一般家庭更高，因为在城市生活没有公共福利的保障，他们会把大部分收入汇给农村的家人。同时城乡居民都面临养老问题，因为养老金和社保制度并不能够完全负担老年人的生活成本。

另一方面，城市的扩张速度始终超过人口增长，土地持续超前供给。在2010-2019的十年间，城市的建成区面积增长了51%，但城市人口仅增长了28%。这很大程度上是被土地财政推动的，因为地方基建项目通常由用土地出让金支持。内陆省份的基建投资增速更为惊人。这其中有一些是事后证明正确的决定，比如许多人曾经担心鄂尔多斯和贵阳新区这样的“鬼城”是过度投资，但现在这些地区大都人满为患。也有一些投资项目利用率很低，比如中西部的部分机场和铁路是严重亏损的。但总体上，过去20年中的基建释放了土地的内生财富，为落后地区提供了交通便利和新的就业机会，也提高了居民的福利。

和其他发展中国家相比，中国的城镇化进程有根本性的不同。在拉美和南亚，城市化的初始阶段通常是自发的，新增住房和就业不受政府监管，城市中常常形成大规模的贫民窟，造成社会动荡。而中国的城镇化是管理有序的，意在避免非正规城市化带来的难以预测的影响。其次，中国在城镇化之前已经实现了工业化。拉美的城市化水平起点非常高，但由于工业发展滞后，城市收入增长缓慢。而南亚的工业化受制于落后的基建水平，始终在低位徘徊，影响了城市化向更高水平发展。

中国早期的发展战略是工业优先，城镇化率直到2008年才赶上工业化率。之后，工业增长逐步慢下来，城镇化提速，这反映了限制城镇化的障碍（包括户籍、土地制度、公共资源和资本分配）在逐步消除。最新的户籍制度已经放宽了落户要求，人口100万以下的小城镇基本实现户籍自由。但是对于超过500万人口的大城市来说，户籍改革仅在边缘地带进行，如给高端人才更宽松的落户政策，对大部分的外来人口仍然实行严格管控。

下一步的挑战

地方政府债务是下一步城市化要解决的核心问题。截止2021年6月，地方政府债务高达27.5万亿元，超过了德国的GDP。这些债务大多用土地作为银行贷款的抵押品。未来的城镇化需要除了土地财政以外的的资金支持，短期内可以靠中央财政转移，中期靠地方政府发行债券，但长期要依赖更可靠的收入来源，如房产税。根据“十四五规划”，房产税的立法框架在未来几年可以确定，但是实际施行可能需要更长的时间。

另一个难题是控制大城市的房价上涨。尽管城市新增建设用地增长迅速，但是大部分土地被划作工业供地，而非住宅，导致住宅价格居高不下。在过去十年，深圳的住宅用地面积增长了2.6倍，但是工业用地增长了10倍，同期深圳住宅价格增长了146%。城镇化将会对房地产业产生分化的影响。人口将持续涌入大城市和区域中心城市，这些地区的房价会有上涨压力。但对于中国大部分地区的中小城市，房价将随着人口流出而下行。根据央行在2020年的报告，中国城镇居民家庭资产配置高度集中于房地产，占比将近70%。这意味着政府需要小心应对房地产市场，涨跌幅度都不能过大。

下一步城镇化对劳动力市场的冲击将比过去更剧烈。中国的经济增长曾经依赖劳动密集型产业，但是随着产业升级和自动化，对于低技能劳动者的需求在降低。城市服务业的确会提供大量新增岗位，但其中低技能岗位的占比也在逐步下降。现在仍生活的农村地区的人口通常年龄较大且缺乏现代技能。他们变为城镇居民后，将面临和年龄和技能的双重障碍。同时，农村的隐性失业在增加。因为中国就业统计不包括农村，国家统计局的失业率都是城镇失业率。自2014年以来，跨省流动人口基本停止，甚至在一些地区有了人口向农村的反向流动。2020年，农民工数量在历史上首次出现下降，有超过500万人从城市返回农村。即使在2021年城市经济逐步恢复的背景下，农民工数量增长仍极为缓慢。疫情加速了工厂自动化的进城，而且企业雇人的速度大大放慢了。

政治学家亨廷顿将大规模城市化视为一国发展的关键时刻，他指出其中最有挑战的部分是如何满足新的城市群体对公共服务的需求。政府需要在城市提供更多的保障房和廉租房。目前的改革方案没有要求地方政府提供这些带有公共品属性的住房，而是激励开发商为低收入居民保留部分低价出租房。但迄今为止，类似的出租房很少，因为开发商积极性不高----如果一个小区有廉租房，会影响同小区其他房产的价格。社会福利制度也需要更具包容性，包括教育、医疗和养老。目前，类似的公共服务供极具稀缺性，仍然是地方政府管理下的高度集中的供给，社会化程度很低。下一步的城镇化需要社保改革先行，并引入社会资本。

最后，我们也需要认识到，中国新型城镇化目的不是为了土地私有化，也不是为了彻底消除城乡差异，而是要方便土地、人口和资本在城乡间的自由流动，并发挥两个市场的优势。乡村振兴将是具有优先级的战略，因为即使中国完成了2035城镇化的目标，仍然会有超过3亿人居住在农村。这些人只会有部分时间从事农业，绝大部分收入来自电商或旅游等非农产业。数字经济将会催生新一代“职业农民”，通过电子平台和现代产业链关联在一起。届时，中国的城乡收入差异也会被抹平了。

参考文献：Young, D., & Deng, H. (1998). Urbanisation, Agriculture and Industrialisation in China, 1952-91. Urban Studies, 35(9), 1439–1455.

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