承包制是流转障碍？撂荒严重吗？关于土地流转的几个判断

文 | 姜斯栋

中国经济体制改革研究会特邀研究员

2013年我参加中国经济体制改革研究会农村基础研究课题组对全国30个省市自治区4000户农户做问卷调查，土地流转问题是其中重要内容之一；2016年我在山西省永济市蒲韩地区做了一次专门针对土地流转问题的问卷调查（351户）；2016年11月我参加农禾之家研究组在河北省内丘县金店镇做的一次问卷调查，也包含了土地流转情况。这几次调查都存在一些片面性，但还是能够反映很多情况，比只是访谈的信息量要大。近几年我在安徽、山西、河北、河南、湖南等地农村考察，每到一个地方都会关注那里的土地流转情况。本文以上述这些调查为基础，提出我对土地流转问题的几个判断与假设。

一、务农的青壮年劳动力已经很少，但总的来看务农劳动力并不缺乏

到底农村还有多少务农劳动力？真的发生了“谁来种地”的问题吗？这个问题究竟有多严重？这些情况决定了土地流转有多迫切。

2013年全国抽样调查数据显示：2012年，4091个样本户中有3310户种植户，共种植26776亩，这些户共有务农为主的劳动力5128人，平均每户1.55人；每个务农劳动力平均仅负担5.2亩土地。至少从平均意义上看，“谁来种地”的问题并不严重。

近几年我到过的农村，比如河北内丘、山西山阴、湖南湘阴等地，都有很多青壮年农民外出打工（或经营），留守农民中青壮年很少。但因为这些地区种植业机械化、化学化的普及程度很高，粮食种植需要投入的劳动很少，劳动强度也不大。相对于平均每家不足十亩的承包地，家里有一个六、七十岁的老汉就能够胜任种植。

在劳动力问题上，我的看法是，对于大部分农村，务农劳动力是够用的，并没有到绝对意义上农业劳动力不足的地步。问题在于，现在农民家庭收入普遍以非农收入为主，种植业对于多数农民反而成为“副业”，在非农收入高到一定程度后，甚至一些家庭中的老人也不愿种地了，宁可休闲。

只要有一部分农户不愿再继续种植业，土地流转是否通畅就成为一个重要的问题。

二、土地撂荒并不严重，但小规模农户有耕作粗放化趋势

与劳动力问题相关的是土地撂荒问题。经常能看到土地撂荒非常严重的说法。但根据我们的调查，土地撂荒并没有多么严重。2013年全国抽样调查中的数据：2012年在3310户种植户中，有104户发生土地撂荒，撂荒户的比例为3.1%；总共撂荒473亩，撂荒土地面积占实际耕种土地面积的1.7%。而所撂荒的土地，大部分是劣质耕地。总起来说，撂荒在多数地区并没有成为趋势性问题。

在2016年山西蒲韩调查中，撂荒更非常少见。351户样本户总共只有3户有撂荒，其中2户各撂荒1亩，另一户撂荒1.5亩，他们填的撂荒原因都是“地力差”。在湖南湘阴看到的土地撂荒也是个别现象。访问过一个有撂荒的户，这一户是工商户，不在意土地收入，而且这块地不能种稻，没人愿意租用。

我的看法是，平均来说土地撂荒并不严重。其原因是前面说过的，现在种地相对容易，有辅助劳力就能胜任。

虽然土地撂荒并不严重，但值得注意的是，耕作粗放化是相当普遍的现象。学界存在一种“传统观念”，认为中国的小农经济特点是精耕细作，中国的小农通过精耕细作可以获得很高的土地生产率。现在看来，这一点已经发生变化。历史上中国农村存在大量过剩劳动力，城市又没有就业机会，农民经常处于饥寒交迫的境地，因此即使在土地上增加劳动投入只能换来微薄的收入，他们也不会吝惜投入。而今天，由于农民收入结构的非农化，以及粮食种植收入的微薄（每亩土地种植粮食的纯收入仅几百元、至多千把元，一户农民的承包地一年的纯收入总共只有几千元），使得小规模种植的农户懒得向土地多投入劳动，宁可非农就业，甚至宁可增加休闲。深层原因在于，增加劳动投入的边际收益很低，因此不值得多投入劳动。

这种种植的粗放化趋势对于粮食安全是一个潜在的负面因素，因此要求有通畅的土地流转机制，让那些不愿意种地的农户将土地转给愿意继续从事种植业的经营者。

三、承包制并不构成土地流转障碍

那么，在承包制下，土地流转是否通畅呢？实际情况如何呢？

近两年我们考察过的河北内丘县、山西山阴县、山西永济蒲韩地区、湖南湘阴县等几个地区，土地流转情况差异很大。内丘、山阴大部分承包地还是由承包农户种植，土地流转率很低，明显低于农业部门发布的全国平均水平。而湖南省湘阴县的土地流转率就高得多。

2016年我参加农禾之家研究组在河北省内丘县金店镇做的问卷调查，共在8个行政村抽样394户。2015年有66户租出借出了自家的责任田，占有责任田的380户的17.4%；一共租出借出260亩，占承包责任田的12.2%。同时期共有26户租入借入了土地，占种植户303户的8.6%；一共租入借入了309亩，占种植面积的14.3%。这次调查得到的土地流转比例远低于官方公布的全国平均数。

永济市蒲韩地区的土地流转比内丘、山阴活跃。2016年蒲韩抽样调查的样本主要是蒲韩农业联合社的社员，这些社员（占该地区全部人口的62%）大部分都坚持种植业，但流转入土地的比率较高。在351户样本户中，有种植户333户，占总户数的94.8%。这333户种植户有承包地1847亩（平均每户5.5亩），总共种植3553亩，平均每户种植10.7亩。他们流转入的土地大约一半来自集体的黄河滩地，另一半（近千亩）就是来自农户间流转。根据我们的访谈，没有加入联合社的农户，多数人家也还是保持了种植业，完全不种地的人家很少。但这些农户流转入土地的较少，有一些农户流转出去了部分土地，因而减少了耕种面积。

地处南方的湖南省湘阴县的土地流转率也比内丘高。中国经济体制改革研究会课题组2016年在该县东塘镇一塘村做的一次问卷调查显示，2015年全村274户样本户中，有73.0%的人土地是自己耕种，有29.0%的家庭将土地流转给别人耕种。有9.7%的家庭承包了别人家土地。而在全村总共350户农户中，没有列入样本户的主要有三种情况：全家外迁、外出务工以及不具备认知能力的老年人。如果把这些户都加进来，将土地流转给别人耕种的户占比肯定更大。一个种田大户冯四平，租种了本村7组8组农户的一百多亩水田，而这两个组留着自己种的土地不足一半。

以上情况说明，虽然各地的土地流转活跃程度不同，但显然承包制不会形成对租地式土地流转的障碍，在承包制下，土地流转基本是顺畅的。

那么，在承包制下关于土地流转还有什么需要研判的问题呢？从调查中感觉，承包期限不稳定对于土地整治（小块并大块）存在负面影响。

土地碎片化是我国耕地一大问题，最终希望能有地块归并的机制。湘阴的种植大户介绍，租出土地者不愿承诺长期限（对纸面协议上规定的承包期限，双方都不认真）。如果租出土地者从外面回乡，想收回土地自己种，就得归还。这种情况说明，在农民工尚不能在城市顺利安家落户的情况下，农民仍然看重土地的保障功能。

我们经常看到一些资本下乡的案例，公司租进来土地之后就整治土地，小块并大块。这些公司能够这样做，往往是借助政府对农户的压力。在土地仍具有保障功能的情况下，这样做很可能留下后患。近两年已经出现一些公司因为经营亏损毁约、退租、逃跑，给农民和当地政府造成很多麻烦。而农户间的土地流转，租地条件是双方协议的，因此仍然给租出户留下收回土地的余地。

在承包制下能不能找到解决克服土地碎片化的机制？还需要继续观察、研究。

此外，前面提到，内丘、蒲韩、湘阴三地的土地流转率差异很大。而且这几个地方的土地流转都主要是农户之间的自愿流转，没有发生政府强力推动土地流转的事。为什么有这样大的差异？我的猜测是湖南那边非农收入的机会更多，非农收入水平更高。这种地区间的差异对于制定政策是很有价值的信息，对这个情况，有必要进一步观察，做出更精准的解释。

四、“适度规模”是指导土地流转的一只看不见的手

土地流转的动因从何而来？显然最初起因是劳动力向城市转移，从而农户非农收入占比提高。也就是说，最初起因来自于租出方，这也是农户间土地流转租金水平不会太高的原因。租出土地者和租入土地者是在务农与非农就业之间选择，租出者为了集中精力从事非农就业而放弃种植，租入者则是选择集中精力从事种植业，因此后者要求从种植业得到的收入不低于外出非农就业。于是，不仅理论上有“适度规模”的概念，而且在实际中适度规模在土地流转中发挥着作用，“自然的”土地流转（指没有政府过度干预的），租入者租入多少土地，正是在追求一个“适度规模”，这个适度规模要求种植收入要达到外出非农就业的收入水平，这就是“适度规模”的客观标准。我们的问卷调查能够对这一假设提供支持。

2016年蒲韩问卷调查数据，把351户按收入水平平均分为五组（最低收入组、次低收入组、中间收入组、次高收入组、最高收入组）；再按种植规模将农户分为五组（4.9亩及以下、5-9.9亩、10-19.9亩、20-49.9亩、50及以上），从统计结果看到，“种植20-49.9亩组”的收入水平接近于“次高收入组”，“种植50亩以上组”的收入水平甚至高于“最高收入组”。

从这两次抽样调查的数据（以及前文举出的内丘抽样调查数据）中还可以看到一个情况，租入土地的户平均租入土地面积要远超出租出土地户平均租出的土地面积。据2013年全国调查数据，租出土地的户平均每户租出土地4.3亩，而租入土地的农户平均每户租入土地13亩；据2016年蒲韩调查数据，租出土地的户平均每户租出5.4亩，租入土地的户平均每户租入土地10.8亩。每户租出土地只有四、五亩，是因为受到承包地面积的限制，而且一些农户还会留下一两亩地给老人种植。而租入土地面积为什么高呢？明显是要达到那个“适度规模”点，是为了可以通过务农进入高收入行列。这就是农户间土地流转中租入土地者的动力所在，“适度规模”就是市场中指导土地流转规模的一只看不见的手。

蒲韩以经济作物为主，适度规模大约是20-30亩。湘阴那边种粮大户，我们访问的一个大户有200亩，还提供农机服务。我们估算，在这一地区，种植粮食作物，适度规模要达到100亩左右。

五、畸高地租的形成原因是政府过度干预

从我们近几年走过的很多农村看到，如果没有政府强力推动土地流转，土地主要是在农户之间流转，地租会保持在一个较低的水平，或者说是在一个正常水平，而一旦有政府强力推动，地租水平就会上一个台阶。

湘阴的租金水平：历史上经过整治的水田（3亩一方，适于机械耕作）每亩租金450元；小块水田200元/亩；旱地很少有人愿意租。

蒲韩的租金水平：300元/亩左右（可浇水的旱地）。我们的调查问卷问“合理的租金应该占纯收入几成？”租出方与租入方的回答都是三成左右，而该地区实际收取的租金还不到土地纯收入的三成。相对于土地收入水平，蒲韩地区的地租水平很低。

以上是没有政府强力推动土地流转的地区。下面再举出政府强力推动土地流转的地区的情况：

太和（安徽省）：前两年800元/亩左右；现在降为600元/亩左右。

内丘：因为政府搞绿化租农地的租金是1300元/亩，使得前两年周边地区的租金也提高到1000-1300元/亩；现在降至800元/亩左右。

河南鹤壁某镇：1200斤小麦（1400元）/亩。

为什么农户间的土地流转与政府推动的规模化土地流转地租水平有这样大的差距？高地租的成因是在政府的大力推动下（包括给规模化租地者高额补贴），公司和家庭农场拼命抢租土地，看中一地就志在必得，从而使得对土地的需求强度超过土地的供给，形成土地的卖方市场。在政府给规模化种植者加大补贴力度的同时，恰恰就扩大了土地供求关系的扭曲。

高地租带来的负面影响是抬高了规模化种植者的成本，加大了他们的经营风险。更为严重的是，一个地区若是已经被政府推动的规模化土地流转抬高了租金，那么同时就阻绝了农户间土地流转。因为面对“市场”上畸高的地租，农民不会再满意于农户间流转的低租金，而是会捂住土地等着工商大户来高价租地。

几点启示

1、中央政府每年会公布全国平均的土地流转率，现在已经达到30%以上。而我们在各地走访时，看到各地的土地流转率差异很大。对于制定政策，地区间的土地流转率差异比那个全国的平均数包含更大的信息量。在制定政策时，也必须根据不同地区的具体情况有不同的要求，不能简单划一。

2、承包制对土地流转并不造成障碍。随着农村劳动力继续向城市转移，如果没有政府强力干预，农民间的土地流转也会逐步增长，而且保持合理的租金水平。在政府少干预下，这个过程会更自然，更节省交易成本。而过度的政府干预，只会造成市场的扭曲，加大交易成本。

在承包制下如何克服土地碎片化，尚需要研究、观察。在机制性建设尚不完备时，宁可适当牺牲土地成片化，也不要为此过分强化政府干预。

3、我们从调研中看到，职业种植户在市场这只看不见的手的调解下在追求着“适度规模”，而且我们认为，正是这种追求适度规模的“职业农民”最可能追求提高土地生产率。超大规模经营主体一般更倾向于机械代替劳动，片面追求劳动生产率最大化，而不需要追求土地生产率最大化；对于超小规模经营主体，农业已经是副业，不再保持精耕细作；只有以农业为主要收入来源的那种中等规模的“职业农民”，才会是追求提高亩产量的，或者说他们在追求规模效益与单产提高两者之间选择时，会比大规模经营者更倾向于两者的平衡发展。而适度规模的职业农民才会追求土地生产率与劳动生产率的平衡，因为对于适度规模的经营者，均衡提高土地生产率与劳动生产率均衡才能获得最佳的投入产出率。所以，在我们看来，适度规模即符合种植业的微观效率最大化，又符合国家的宏观目标。■